I. Bevezetés

A Kárpát-medencében Magyarország határain kívül, a kilencvenes évek népszámlálási adatai alapján mintegy 2,6 millió magyar nemzetiségű állampolgár él[1] az Osztrák-Magyar Monarchia utódállamainak valamelyikében. A határon túli magyar kisebbségi szervezetek becslése szerint azonban ennél valamivel többen, 3,1 millióan lehetnek a hét szomszédos országban élő kárpát-medencei magyarok.[2]

Mai nehéz létkörülményeik részben az adott állam, a szocializmus éveiből származó súlyos gazdasági örökségéből, mai hátrányos helyzetéből, de legalább annyira a többségi nemzet politizáló elitjének hivatalos, és rejtetten diszkriminatív kisebbségi politikájából fakadnak. Ezzel szinte minden kisebbségi magyar közösségnek meg kell küzdenie, ha önmagát megszervezve szülőföldjén kíván élni, ott próbálja biztosítani megmaradását, megélhetését és alapvető kisebbségi jogainak érvényesülését.

Az identitásválasztás, a „Magyarként itt maradni”[3] szabadságának igénye a kommunizmus bukása után, az elmúlt évtizedben önálló politikai, kulturális és egyéb civil szervezetek létrehozására ösztönözte a határon túli magyar közösségeket, melyeknek vezetői a megmaradás egyik legfontosabb előfeltételének a különböző autonómiaformák kidolgozását és ezeknek, a többségi nemzet politikai elitjével való elfogadtatását tekintették, amely a beleszólás és önálló döntés jogát és lehetőségét jelentené olyan ügyekben, melyek a helyi magyar közösség fennmaradásával szorosan összefüggenek. A koncepciók megalkotásával fejezték ki a magyar kisebbségek önálló politikai jogalanyiságukat.

Az autonómia nem pusztán elvont jogi fogalmat jelent a határokon túl, hanem olyan jövőképet, amely érdemessé teszi a szülőföldön való maradást, perspektívát nyújthat hosszú évtizedek teljes mellőzöttsége, elnyomása után, egyszerűen távlatokat nyithat az esélyegyenlőséghez.

Határon innen és túl sokan próbálták megfogalmazni politikusként az autonómia lényegét, néhány jellemző, reprezentatív példát ezekből a teljesség igénye nélkül bemutatok:

A Romániai Magyar Demokrata Szövetség 1995-ben, Kolozsvárott elfogadott programjában ez áll: „Az autonómia: 

-         elv, melynek a jogállam intézményei kiépítése során kell érvényesülnie;

-         a nemzeti közösség joga, melyet identitása védelmének kibontakoztatása, fejlesztése és megőrzése érdekében gyakorol;

-         eszköz, mellyel a romániai magyarság szülőföldjén megalapozhatja gazdasági és kulturális fejlődését, megteremtheti megmaradásának anyagi, politikai és jogi feltételeit;

-         stratégiai cél, melyet az RMDSZ politikai tevékenységében s a civil társadalom szervezeteivel kialakított kapcsolatban követ.”[4]

 Ágoston András, a Vajdasági Magyarok Demokratikus közösségének elnöke egy interjújában így beszélt az autonómiák céljáról, vagy hiányáról: „(…) a jelenlegi helyzetben máris elértük, hogy a vajdasági magyarok az autonómiában, az identitásuk megőrzésében távlatokat látnak. Olyan távlatokat, amelyek biztosítják számukra a megmaradást, a szülőföldön maradást, a társadalmi és gazdasági felemelkedést. Éppen ezért most már biztosan állítjuk, ha nem sikerülne a jugoszláviai békefolyamatban a kisebbségek – így a vajdasági magyarság – helyzetét rendezni, és nem kapnánk autonómiát, akkor az elkövetkező nagyon rövid időszakban egyrészt a tovább fokozódó nyomás miatt, másrészt a perspektívák hiánya miatt a magyarság nagy része elhagyná az országot.”[5]

A Magyar Köztársaság hivatalos külpolitikájának irányelvei, kormányváltásoktól függetlenül lényegében változatlanok maradtak 1990 óta. A jelenlegi magyar külpolitikai stratégia továbbra is az Antall-doktrina hármas prioritás-rendszerén nyugszik: az euro-atlanti integráció elérése, a baráti együttműködésen alapuló szomszédságpolitika és a határon túli magyarság érdekvédelmét ellátó nemzetpolitika összhangba hozása, e célok közötti egyensúly kialakítása és fenntartása a fő célja és feladata. 

A magyar politikusok többsége már a rendszerváltás küszöbén konszenzusra jutott abban, hogy az itt élő nemzeti és etnikai kisebbségek sajátos jogait kisebbségbarát, pozitív módon diszkriminatív törvényben kell szabályozni. E szándék mögött ott volt az a törekvés is, hogy egyfajta reciprocitás jegyében mintát lehetne adni, „példát mutatni” a környező országok politikai elitjének a magyar kisebbséggel való eddigi bánásmód megváltoztatására, ezért a parlament olyan kisebbségi törvényt[6] alkotott, mely hiányosságaival együtt is megfelelően garantálja a Magyarországon élő kisebbségek jogainak érvényesülését, a gyakorlatban működő konstrukciót kínálva a nemzeti és etnikai kisebbségek problémáinak kezelésére.

Dolgozatomban többször utalok majd a magyar kisebbségi törvényre, mert az 1989-1993 között itthon született törvény-tervezetekből kialakult és elfogadott változat a határon túli magyar autonómia-koncepciók létrejöttében, formájuknak és tartalmuknak meghatározásában nem egyszer döntő szerepet töltött be.

Fő témám azonban a határokon túl élő magyarság, elsősorban a számarányukban jelentősnek mondható erdélyi, felvidéki, vajdasági és kárpátaljai nemzeti közösségek 1990 után alkotott autonómia-koncepcióinak leíró jellegű bemutatása, ragaszkodva az időrendi sorrendhez az egyes régiókban. A dokumentumok születésének körülményeit elsősorban a nagypolitika fókuszából vizsgálom, a tervezetek megalkotásának belső vitáit, sajtóját kevéssé dolgoztam fel, mivel ez meghaladja dolgozatom terjedelmi korlátjait.

Hangsúlyoznom kell azt, hogy az egyes régiókat dokumentumait együtt bemutató, hasonló jellegű összefoglalás még nem készült Magyarországon, sem a határokon túl, így munkám során nagyobb részben kéziratokra támaszkodhattam.

Dolgozatom befejező része igyekszik rövid, összehasonlító elemzést adni arról, hogy melyek a közös vonások és melyek a lényegi eltérések az elkészült autonómia-koncepciókban, vizsgálva a politikai környezetet, a tervezetek formai és tartalmi kritériumait.  

Magam az autonómia-elképzelések létrejöttét azért tartom rendkívül fontosnak, mert a helyi magyarság számára túlélési technikát, vonzó perspektívát, ezek érdekében felhasználható eszközt, az identitás megőrzésével együtt járó tényleges létbiztonságot jelenthetnek megvalósulásuk esetén. A nagyszámú koncepció születése az anyaországi szellemi potenciál nem elhanyagolható segítsége mellett pedig a magyar nemzeti közösségek elitjeinek teljesítményét, önszervező erejét is jelzi olyan körülmények között, amikor a közép- és kelet-európai fiatal nemzetállamok türelmetlensége, intoleranciája létükben veszélyezteti a kisebbségi magyarokat.

A dolgozatom egyik kulcskérdése az, hogy a környező országokban azok a magyar közösségek, amelyek 1920, illetve 1989 után nemzeti közösségi létükért, identitásukért kénytelenek voltak elsősorban politikai síkon küzdeni, jogaikat védelmezni, képesek voltak-e megfogalmazni saját érdekérvényesítési intézmény vagy intézmények létrehozására irányuló törekvéseiket, más szóval: alkalmasak-e egy funkcionális, személyi elven alapuló autonómia megteremtésére?[7] Amennyiben a válasz igen, úgy az erre irányuló kísérleteket igyekszem leírni régiónkénti felbontásban.

Mielőtt rátérnék a fentebb említett, 1989 utáni kisebbségi önkormányzati, illetve autonómia-koncepciók részletes taglalására, röviden áttekintem a határon túli magyarság történetének legfontosabb csomópontjait, a trianoni békeszerződés aláírásától egészen 1989-ig.[8]

I. szakasz: 1918-1938/39/40/41[9] A trianoni békeszerződés fájdalmas eredményeként a határokon túl önálló magyar kényszer-közösségek jöttek létre, melyek, mint új államuk polgárosult rétege, viszonylag gyorsan megszervezték önmagukat, politikai pártokat, egyéb civil szervezeteket hoztak létre és alkalmazkodni próbáltak az általuk csak ideiglenesnek vélt helyzethez. A korabeli magyar kormányok és a határokon túl létrejött magyar szervezetek egyetértettek abban, hogy a párizsi békerendszer revízióra szorul majd, s ebben Magyarország sérelmeinek orvoslása is szerepelhet, akár részleges, akár a teljes revízió megvalósítása által.

 II. szakasz: 1938/39/40/41-1944 A tengelyhatalmak felé sodródás Magyarország számára  meghozta a harmincas évek végén a remélt, de csak részleges  terület-visszacsatolásokat, de az reviziós döntésekért fizetett súlyos ár, a háborúba sodródásés annak elvesztése minden magyar reményt romba döntve az 1947-es békeszerződés aláírásával újra visszaállította a trianoni határokat.[10] A háborús évek alatti magyar uralom több olyan problémát is felvetett, amely komoly gondot okozott, példaként említhető, hogy jelentős számú kisebbségek kerültek magyar fennhatóság alá, problémáikat a háborús viszonyok között nem lehetett megoldani, de komoly feszültséget okozott a helyi magyarság soraiban az is, hogy sok anyaországi magyar hivatalnok került a visszaszerzett területekre, háttérbe szorítva a helyieket. A vissza nem csatolt területeken is maradtak magyarok, ezért a magyar kisebbségpolitika a reciprocitás elvét érvényesítette.

III. szakasz: 1944-1948 Az időszak történetéhez a háború végének tragikus eseményei is hozzátartoznak. A területeiket újra maradéktalanul visszaszerző szomszédos államok a zavaros katonai-politikai helyzetet a magyar kisebbség elleni bosszúállásra használták fel, Erdélyben a Maniu-gárdisták, a Vajdaságban a titoista partizánok, Kárpátalján a bevonuló szovjet hadsereg kegyetlen revansot vett vélt és valós sérelmekért, Csehszlovákiában a magyarság kollektív bűnösként elvesztette állampolgárságát és tízezreket kényszerítettek szülőföldjük elhagyására erőszakos lakosságcserét hírdetve. A béketárgyalásokon a magyar javaslatokat nem vették figyelembe, és visszaállították az eredeti (1920-as) országhatárokat, de a békekonferencia ezúttal még kisebbségvédelmi szerződések megkötésére sem kötelezte a jelentős számú magyar identitású lakossággal rendelkező országokat, ahogyan ezt az I. világháború utáni, Párizs környéki békékben még előírták.

IV. szakasz: 1948-1960-as évek A magyar kisebbségek újabb kényszerpályára kerültek a szovjet érdekszférában, megszűnt a jogállam, a magán és egyházi tulajdon államosítása hatványozottan sújtotta a magyar kisebbségeket. A szovjet zóna államainak internacionalizmusa nem tűrte a kisebbségi kérdés felszínen tartását (paradox módon egy ország belügyének tekintették). A régiók magyar közösségének nem lehetett önálló arculata, csak az adott ország többségi magyarságpolitikája létezett. Hivatalos (nyilvános) magyar kisebbségi politika nem létezett ebben az időszakban.

V. szakasz: 1960-as évek második fele-1989 Bizonyos fokú enyhülés volt megfigyelhető a szocialista blokkon belül, Magyarországon újra felfedezik a témát, a Szovjetunióban nyelvhasználati engedményekre kerül sor, a vajdasági magyarság a szabadabb légkörben kiépítette saját önálló intézményrendszerét és nemzeti/kulturális identitását, Csehszlovákiában új magyar intézményrendszer épült ki, de minden változás természetesen a diktatúrák keretein belül zajlott. Léteztek ellenzéki mozgalmak, tiltakozások a határokon túl is, képviselőik megnyilvánulásai azonban illegális voltuk miatt kisebb visszhangot keltettek a közvéleményben.

VI. szakasz: 1989 - napjainkig Új politikai közösségek (etnikai jellegű, magyar pártok) alakulnak határainkon túl a szomszédos országokban, melyek megfogalmazzák a helyi nemzeti közösségek legfontosabb problémáit, azok megoldására politikai képviseletük útján javaslatokat tesznek a többségi politikai elit, és a társadalom (közvélemény) elé, mintegy megfogalmazva jövőképeiket.

1994-95-től radikálisan új elképzelésként kifejezik a politikai hatalomban való részvételi szándékukat, stabilizáló szerepet kívánnak betölteni egy reményeik szerint belátható időn belül létrejövő, magyarokkal felálló demokratikus koalícióban. Ez az elképzelés – tehát a magyar párt(ok) kormányzati szerepvállalása – Romániában 1996-ban, Szlovákiában 1998-ban valósult meg, bár eddig meglehetősen felemás eredményeket hozott.

Szakdolgozatom mindössze ez utóbbi szakasz egy résztémáját kívánja alaposabban vizsgálni, a fentebb már említett kitekintéssel az anyaország kisebbségi politikájára, mely láthatóan befolyásolta a határokon túli magyar közösségek koncepciókészitőit.

Mielőtt a kisebbségi jogok keletkezéséről, a kisebbségi kérdés megoldási lehetőségeiről és a kulcsfogalmak definícióiról ejtenék szót, néhány mondattal szeretném az 1989 utáni kisebbségi magyar állapotokat bemutatni.

A bipoláris világ, a Szovjetunió összeomlása, érdekszférájának visszahúzódása után Kelet-Közép-Európában új helyzet állt elő. Azokban az országokban, ahol jelentős számú magyar kisebbség élt (él ma is), a szocializmus, a diktatúra időszaka mesterségesen visszaszorította a látványos etnikai konfliktusok lehetőségét, de ez nem akadályozta meg a „szocialista nemzetállamokat” abban, hogy a mesterséges asszimiláció folyamatát a rendelkezésükre álló minden eszközzel (az ipartelepítéstől a falurombolásig) elősegítsék.

A valós függetlenség elnyerése e téren is jelentős változást hozott. A hatalmát átmenteni igyekvő posztkommunista politikai elitek, de az antikommunista hajdani ellenzék is az új, igazán erős legitimációt a nacionalizmus rendező elvében találta meg, és ezzel legitim, ám a kisebbségek iránt érzéketlen, a nemzeti szembenállást hirdető, intoleráns kormányok vették át a hatalmat a szomszédos országokban.[11]

A helyi magyar kisebbségek – nem fogadva el a nekik szánt bűnbak-szerepet, sem a nemzeti kizárólagosság doktrináját – így a nemzetállami egységet fenyegető problémaként jelentkeztek a politikai véleményformálók, és ezáltal a többségi közvélemény előtt. Kulturális identitásuk megőrzése érdekében megfogalmazott törekvéseiket a helyenként hiszterizált helyi politikai piac egyik közszereplője (pártja) sem integrálta, fogadta be programjába, így a magyar nemzeti közösségek kénytelenek voltak létrehozni saját politikai szervezeteiket, sajátos érdekeik artikulálására, képviseletére, mely automatikusan a politikai paletta szélén és ezért marginalizált helyzetben foglalt helyet

Ez a felismerés kelet-közép-európai rendszerváltozások utáni első egy-két évben lezajlott, ettől kezdve a határon túli magyar közösségek, önálló politikai programjaik megfogalmazásával létrehozták önálló politikai identitásukat, melyben alternatívákat kínálnak mind a nemzetállami programmal, mind pedig a központosított autoritárius állami berendezkedéssel szemben.[12]

Az elkészült autonómia-, vagy más szóval kisebbségi önkormányzati koncepciók annak ellenére, hogy általánosan elfogadott – legtöbbször a szóbanforgó államok kormányai által is aláírt és elismert - nemzetközi egyezmények kisebbségvédelmi passzusaira hivatkoznak, rendszeresen nagy felháborodást keltettek és keltenek ma is a szomszédos országok többségi politikai közvéleményében.

Ha megvizsgáljuk e koncepciókat egyenként, láthatjuk, hogy az elkészült tervezetek viszonylag könnyen tipologizálhatók:

1.      Kisebbségi törvénykezdemények, melyek a kisebbségi kérdés komplex megoldási kísérletét tartalmazzák, belefoglalva az oktatási, kulturális intézményhálózat fejlesztését, nyelvhasználati kérdéseket és a kisebbségi önkormányzati struktúra felépítését.

2.      Nyelvhasználati tövénytervezetek, melyek elsősorban a magyar nyelv státusával, használatának lehetőségeivel foglalkoznak.

3.   Kimondottan személyi és/vagy területi (regionális) autonómia-koncepciót tartalmazó memorandumok, melyek a kiépítendő, szubszidiaritás elvét alkalmazó kisebbségi önkormányzat majdani felépítését, működésének feltételeit és annak módját írják le.

Közös vonásuk, hogy szinte mindegyikük bizonyos mértékű alkotmány-módosítást igényel, melyet készítők mellékletként csatoltak a tervezethez.

De vajon mi irritálta a politikai eliteket a megfogalmazott kisebbségi magyar elképzelésrendszerekben?

Talán nem járunk messze az igazságtól, ha azt feltételezzük, hogy a kisebbségi jogok és igények világos megfogalmazása, az igények és a gyakorlatban érvényesülő valóság közötti szakadék nyílt kimondása, a ma radikálisnak tetsző, a többségi politikai kultúrától idegen, határozott jövőkép megrajzolása egy önmagát igazgató, öntudatos nemzeti közösségről, mely saját ügyeiért önmaga vállalná a felelősséget, s ezzel a liberális demokrácia útját hirdetve a türelmetlen nemzetállamiság eszméjének negligálásán fáradozik; nos véleményem szerint ezek az egyik  fő oka annak, hogy  jelenleg nehezen képzelhető el a felek álláspontjainak rövid távú közeledése, annak ellenére, hogy bizonyos, előrelépést sejtető eredmények a koalíciós kormányzások ideje alatt már születtek.

A látványos autonómia-ellenesség azonban nemcsak ebből fakad a környező országokban. Az autonómia elve csak ott válhat gyakorlattá, ahol kellően decentralizált, széles hatáskörrel rendelkező önkormányzati rendszer működik. Ez Kelet - Közép Európában nem így van, ezért abban a pillanatban, amikor ezek az államok szembetalálkoznak a központosított nemzetállami modell fellazításának törekvésével, éles ellenállást tanúsítanak, nem véve tudomásul azt a tényt, hogy a huszadik század végének modern állama már nem centralizált, sokkal inkább a hatalommegosztás elvén alapul.

Végezetül még egy adalék ehhez; az autonómiától, de különösen a területi autonómiától való félelem azért is ilyen erős a térségben, mert a kelet - európai politikai elitek az etnikai elvű regionális önkormányzatot a területi elszakadás (Magyarország szempontjából a revízió) előtti utolsó lépésnek tekintik, s ezért hiába az aláírt nemzetközi szerződések határok sérthetetlenségét garantáló passzusai, hiába a gyakran ismétlődő hivatalos cáfolatok, a téma tabunak számít ma is, racionális megközelítése szinte reménytelennek tűnik.    

Addig, amíg a szomszédos országok politikai elitje nem fogadja el azt, hogy a kisebbségi kérdés megoldása nem az erőszakos (nyílt és rejtett) asszimilációban, hanem a sajátos kisebbségi jogok biztosításában keresendő, s ez nem destabilizáló, hanem éppen ellenkezőleg, stabilizáló erőként hathat államra és térségre egyaránt, addig se a magyar, sem más nemzeti és etnikai kisebbségek ügyében a szimbólikus plitikai gesztusokon kívül lényegi elmozdulás kevéssé várható.

II. A kisebbségi jogok alakulásának története, kitekintés és a kulcsfogalmak jelentésének tisztázása

A kisebbség normatív definícióját már jónéhányan próbálták megfogalmazni, de ez a kérdés sok vitát kavart már nemzetközi szinten is. A legtöbbet idézett meghatározás a Capotorti-féle definíció, mely kimondja: Kisebbség az a csoport, mely számát tekintve kisebb, mint az állam lakosságának többi része, nincs domináns helyzetben és amelynek tagjai olyan etnikai, vallási vagy nyelvi sajátosságokkal rendelkeznek, amelyek megkülönböztetik őket a lakosság többi részeinek sajátosságaitól és összeköti őket a kultúrájuk, hagyományaik, vallásuk és nyelvük megőrzésére irányuló szolidaritás érzése.[13]

A nemzetközi jogászok egy másik csoportja úgy véli, hogy nincs szükség fogalmi meghatározásra, mert egyes esetekben „az érintett közösségek egymástól való elhatárolódásának a leghatékonyabb eszköze lehet.”[14]

A megkülönböztetés kiszolgáltatott helyzetbe hozhatja a kisebbséghez tartozó egyént,

mert számonkérhetővé teszi az önazonosság „mélyen intim, szubjektív indítékait”, ráadásul nem teszi lehetővé a kettős identitás jogi állapotának megjelenítését. Az állam állásfoglalása pedig egy ilyen erős politikai töltésű fogalom esetében nem tekinthető veszélytelennek.

A nemzetközi jogban „kisebbségi jog alatt azoknak a jogszabályoknak összességét értjük, melyek a faji, nemzetiségi vagy vallási szempontból kisebbséget képező állampolgárok közjogi helyzetét állapítják meg; illetve amelyek az érdekelt államot saját polgárainak egy részével szemben kötelezik bizonyos magatartásra”.[15]

Hogyan keletkeztek e jogok? „A kisebbségi jog annak a kűzdelemnek az eredménye, melyet az állami életen belül, az egyes kisebbségi csoportok folytatnak a maguk külön érdekeinek érvényesítéséért s mellyel szemben a többséghez tartozók az államhatalom felhasználásával saját érdekeiket igyekszenek biztosítani.”[16]

Buza László tanulmányának segítségével a kisebbségi jogok három fő típusát különböztetjük meg attól függően, hogy „milyenek a kisebbségeknek és a többségnek egymással szemben az erőviszonyai, milyenek a kisebbség részéről megnyilatkozó törekvések s hogy a többséghez tartozók minő álláspontot foglalnak el ezekkel a törekvésekkel szemben:

1.      „Az államhatalom pozitív intézkedésekkel megakadályozza a külön kisebbségi érdekek érvényesülését: a kisebbségekhez tartozók részére a többséghez tartozókénál kedvezőtlenebb közjogi helyzetet nyújt, a kisebbséghez való tartozás állapotához hátrányos jogkövetkezményeket fűz.

2.      A kisebbségekre hátrányos rendelkezések tilalma jellemzi: az, hogy az állam minden polgára részére – vallási, faji és nemzetiségi különbség nélkül – kifejezetten teljes közjogi és magánjogi egyenlőséget biztosít. Itt a kisebbséghez való tartozás állapotához nem fűződnek a többiekétől eltérő jogi hatások.

3.      Jellemzője, hogy pozitiv rendelkezésekkel biztosítja a speciális kisebbségi érdekek érvényesülését azáltal, hogy az államhatalom, legalább bizonyos ügyeket illetőleg a kisebbségekhez tartozók felett elkülönítve, az ő intenciójuk szerint, esetleg az ő közreműködésükkel vagy éppen ő általuk gyakoroltatik. Ezt a típust a „kisebbségi autonómia” rendszerének szoktuk nevezni, bár nem egészen helyesen, mert a kisebbségi autonómia csak egyik lehetséges, bár kétségkívül legjellemzőbb intézménye ennek a rendszernek.”[17]

Kisebbségi jogi rendelkezések már a koraújkorban születtek Európában, de a kérdés releváns, először regionális, majd nemzetközi problémává válása csak a nemzeti öntudatra ébredés korában, a XIX.század elejétől figyelhető meg.[18]

„Az, hogy az állam nemzetközi kötelezettséget vállal a területén lakó vallási és nemzetiségi kisebbségek jogainak biztosítására, [...] legelőször a vallásszabadság biztosításának formájában jelentkezett a reformáció utáni Európában, midőn az állam olyan területeket kebelezett be amelynek lakosai az eredeti lakosságtól eltérő vallásfelekezet hívei voltak.”[19]

 A „cuius regio eius religio” elvének ellenében tehát az első törekvések a bekebelezett terület és a rajta élő lakosság eredeti vallásának megtartására, a vallásszabadság megőrzésére irányultak.[20]

A bécsi kongresszus egyik szerződésében 1815-ben már a nemzeti kisebbségi jogok biztosításának igénye is szerepelt, mégpedig a lengyel-kérdés kapcsán; Oroszország e rendelkezés alapján adott alkotmányt, közigazgatási, bírói, vallási, sőt törvényhozási autonómiát néhány évtizedre Orosz-Lengyelországnak.

A XIX. század leginkább rendszerezett kisebbségi jogi szabályozása Európa puskaporos hordójára, a nemzetiségi, vallási-civilizációs ellentétektől szabdalt, nagyhatalmak befolyása alatt álló Balkán-félszigetre vonatkozott. A görög függetlenség (1830) elismerésétől kezdve, mely az ország lakosságának felekezeti különbség nélküli egyenlő elbánásban való részesítését ígérte a nyugati hatalmak kívánságára, a berlini kongresszus (1878) határozatain keresztül, amelyek a kisebbségi jogok nemzetközi biztosítását általános szabállyá tették a Balkán-félszigeten, egészen a XX. század eleji balkáni háborúkig, a vallásfelekezeti, és emellett a kisebbségi jogegyenlőség hasznos nemzetközi mintaként szolgált az I. világháború utáni békerendezés alapelveihez. A világháború előtt tehát a Balkán-félsziget partikuláris nemzetközi jogaként fennállott a kisebbségi jogok bizonyos rendszere, amelynek azonban már akkor sem tudtak igazán érvényt szerezni a nagyhatalmak.

A háborút követő békerendszer kialakítása idején egyrészt kiterjesztették a kisebbségvédelem jogi szabályait Közép-Európa keleti részére is, másrészt új politikai jelszó született: a népek önrendelkezési jogának biztosítása. Az önrendelkezési jog alatt a korszak politikusai az egyesek szabadságjogait, a nemzetek jogát a szuverén állami létre és az államterületen élő nemzetiségek jogát értették az autonómiára, illetőleg legalább nemzeti és kulturális intézményeik szabad fejlesztésére. A Nemzetek Szövetségéről szóló Egyezségokmány azonban hosszas viták után semmiféle rendelkezést nem tartalmazott a kisebbségi jogokra vonatkozólag. A párizsi békekonferencia azonban létrehozott egy bizottságot azzal a megbízatással, hogy dolgozzon ki szerződéstervezeteket a kisebbségek védelmére. E bizottság munkájának eredményeként a békediktátumokhoz kisebbségvédelmi szerződéseket csatoltak, így létrejött a modern nemzetközi kisebbségi jog[21].

A háború utáni években gyorsan kiderült, hogy az új államok egyrészt nem tartják be az általuk szerződésben vállalt kötelezettségeket, másrészt a Népszövetség nem képes kikényszeríteni azok végrehajtását[22]. Előremutató kisebbségvédelmi törvénynek Köztes-Európában csak az 1925-ös észt kulturautonómia-törvény[23] tekinthető, mely a személyi autonómia elve alapján a nemzeti kisebbségeket külön jogi személyiséggel bíró közjogi testületekként jeleníti meg. E testületek feladataihoz, jogaihoz tartozott az oktatási és kulturális tevékenységek igazgatása mellett, hatásköreiken belül a jogalkotás lehetősége is.

Szovjet-Oroszország autonómia-modellje nem demokratikus úton, hanem a diktatúra körülményei között született, bár tartalmaz figyelemre méltó elemeket, de parancsuralmi vonatkozásai miatt példaként nem állítható.[24]

A II. világháború után sem az új világrend kialakulása, sem az új nemzetközi intézményrendszer nem kedvezett a kisebbségi jogok általános nemzetközi normaként történő alkalmazásának.

Az ENSZ kerülte a nemzeti és etnikai kisebbségek kérdésének teljes körű szabályozását, nem ismerve el a kisebbségek közösségi jogalanyiságát. Említést érdemlő módon a bipoláris világrend idején csak 1966-ban foglalkoztak az etnikai és nyelvi kisebbségek sajátos jogainak megfogalmazásával, ekkor született meg a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya, amely mindössze egyetlen, a 27. cikkelyében foglalkozik a kérdéses jogokkal.

Áttörést majd csak A nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól címmel 1992. december 18-án elfogadott ENSZ Nyilatkozat tézisei hoznak, melyek részletesen foglalkozik a sajátos, de csak egyéni kisebbségi jogokkal.

Az európai nemzetközi jogi törekvések a hidegháború idején valamivel bátrabban fogalmazták meg a kisebbségekkel összefüggő kérdéseket, de az NGO-szervezetek[25] munkáját kivéve itt is csak óvatos lépések történtek. Az 1975-ben elfogadott Helsinki Záróokmány VII. fejezete rögzítette, hogy az aláíró államok biztosítják a nemzeti kisebbség tagjainak törvény előtti egyenlőségét és védelmezik a kisebbségek legitim érdekeit. Az EBEÉ keretében 1990 nyarán az Emberi Dimenziók Konferencián elfogadtak egy olyan dokumentumot, melynek IV. fejezete részletesen foglalkozott a nemzeti kisebbségek jogi helyzetével.

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet ezeken kívül, az 1992. december 14-15-én lebonyolított stockholmi értekezletén létrehozta a Nemzeti Kisebbségek Főbiztosának intézményét, mely pozíciót azóta is Max van der Stoel holland diplomata látja el, akinek feladata, minden kisebbséget érintő ügyben a helyszínen vizsgálódni, változtatást javasolni, illetve kezdeményezni. Első munkája éppen a szlovákiai magyar kisebbséggel kapcsolatos útja volt.[26]

Az Európa Tanács is felgyorsította a kisebbségi kérdéssel foglalkozó munkáját: 1992. november 5-én tizenegy állam írta alá a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartáját, amely a nyelvi kisebbségek helyzetét jogilag rendezte, 1993. február 1-jén pedig az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlése elfogadta az 1201. számú Ajánlást, amely az etnikai elvű területi önkormányzatok létrehozásának lehetőségét is tartalmazza; ez azonban a tagállamok számára nem kötelező érvényű jogszabály.

Az 1995 márciusában Párizsban a Balladour, francia miniszterelnök nevével jegyzett és elfogadott Európai Stabilitási Egyezségokmány a határok változatlansága mellett hatékony kisebbségvédelmi előírásokkal és az egyéni jogok mellett a kollektív jogi megközelítés elismerésével (nem egyenrangúsításával) lépett előrébb.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak kodifikációjában különösen évtizedünkben jelentős előrelépés történt, de ez nem jelenti azt, hogy akár Európában konszenzus övezné különösen a kisebbségi közösségi jogok elfogadását, alkalmazását, ezért rövidebb távon bizonyosan nem várható egy egységes, európai kisebbségvédelmi egyezmény elfogadása.

A modern állam számára sokszor csak terhet, kényelmetlenséget jelentő kisebbségi kérdés kezelésére, megoldására többféle lehetőség kínálkozott az elmúlt két évszázad során Európában, a a problémák negligálásától kezdve a pozitív diszkriminációig.

A kisebbségi kérdést egyes államok, pl. a náci Németország, megkísérelték az adott nyelvi, etnikai, nemzeti, vallási kisebbség megsemmisítésével megoldani, erre századunkban a legvéresebb és legtragikusabb példák a holocaust vagy a déli szomszédunk területén zajló háború bosnyákok, horvátok és most napjainkban albánok elleni genocídium-kísérlete.

Az etnikailag „tiszta” nemzetállam kialakítása történhetett kevésbé barbár módszerekkel, lakosságcserével, áttelepítéssel is, erre példa a II. világháború utáni német kitelepítés, de ide sorolható a csehszlovákiai magyarok egy részének kicserélése a magyarországi szlovákokkal.

Kevésbé erőszakos kezelési modell a hegemonikus konfliktuskezelés, amely a nemzeti kisebbségek problémáit felsőbb állami beavatkozással, irányítással igyekezett rendezni, elfojtani, minél kevésbé bevonva magát a kisebbséget. Ilyen példa az Osztrák-Magyar Monarchia vagy a kommunista Szovjetunió vagy Jugoszlávia nemzetiségpolitikája.

A kisebbségi népcsoportok létszámának csökkentésére a leginkább elterjedt módszer a különböző intenzitással megvalósuló asszimiláció, amely a nyelvhasználat korlátozásától kezdve az oktatás és művelődés lehetőségein keresztül a kisebbségi terület gazdasági szempontból történő elsorvasztásán át sokféle módon lehetséges.

Különleges esetben a XX. század az önrendelkezés szélsőségesen értelmezett elve alapján, a kisebbség számára általában leginkább vágyott területi elszakadás is megtörténhet, mint például 1993. január 1-jén Szlovákia önállóvá válása vagy Jugoszlávia önállósult tagköztársaságai esetében.

A pozitív példákként tekintett kantonizáció, a föderalizmus és a hatalommegosztás azon lehetőségek közé tartozik, melyben az adott kisebbség(ek) az állam keretein belül maradva lehetőséget és minden segítséget megkapnak kultúrájuk, identitásuk megőrzésére, a békés együttélésre, melyet elfogadnak. A hasonló demográfiai potenciállal rendelkező, „egyenlő felek” között kialakuló megegyezés a kantonális, vagy szövetségi (föderális) állam keretében jön létre, ilyen a flamandok és a vallonok által lakott Belgium, vagy a 25, vallásilag és kulturálisan különböző kantonra osztott Svájc. Hatalommegosztással pedig leginkább azokban a kisebbségbarát államokban találkozhatunk, amelyben a türelmes többség lehetőséget ad a kisebbség számára, hogy az, a különböző autonómiaformák alkalmazásával, a létét érintő legfontosabb ügyekben önmagát igazgassa. Ilyen ideálisnak tekinthető viszony alakult ki a Finnország területén élő svédek esetében, (leghíresebb példa az Ĺland-szigetek lakosságának területi autonómiája) de ne felejtsük el a magyarlakta régiókban talán legtöbbet emlegetett olaszországi Dél-Tirol német többségű tartományának önkormányzatát sem.

De vajon miért e két működő modell a leginkább emlegetett és elfogadott a határokon túli magyarság számára? 

A válasz első része, hogy mind a finn, mind az olasz modell területi autonómiát  alkalmaz a kisebbségek védelmében, amely önmagában is vonzó perspektíva a határaink mentén, vagy éppen a Székelyföldön tömbben élő magyar lakosság számára  identitásuk megőrzéséhez, kultúrájuk ápolásához. Emellett jól érzékelhető a modellek politikai stabilitást, a kisebbségi intézmények hatékony működésének hatása, amely a bizonytalan kelet-közép-európai viszonyok mellett vágyálomként, de egyben elérendő célként is lebeg a kisebbségi magyarság közvéleménye, politikaformálói előtt. A konkrét struktúra pedig – a szükséges változtatásokkal – átültethetőnek látszik a helyi viszonyokra is.

Mielőtt rátérnék a témakör fogalmi készletének bemutatására, röviden bemutatom az állandó hivatkozás tárgyát képező dél-tiroli német önigazgatás legfőbb jellemzőit.

Dél-Tirol a Párizs környéki békék döntése értelmében Olaszországhoz került úgy, hogy lakosságának 85%-a német anyanyelvű osztrák volt. A két világháború között súlyos diszkrimináció érte a német kisebbséget; a problémát a II. világháború kezdetén 1939-ben kitelepítéssel próbálta megoldani a két, egymással szövetséges hatalom, de végül – éppen a háború miatt – ez nem történt meg.

A háború után Olaszország, a nemzetközi hatalmak és Ausztria nyomására, 1948-ban autonómia-törvényt fogadott el Dél-Tirol számára, amely lehetővé tette a német iskolák újraindítását, a hivatali, közéleti  nyelvhasználatot, de a tartományi regionális gyűlés olasz többségű maradt, ugyanis „Dél-Tirol nem kapott önálló tartományi státuszt, hanem Trento tartományba sorolták be, s így a regionális autonómia Trento-Alto-Adige régióra vonatkozott, ahol az olaszok (2/3-os) többségben voltak.”[27]

A regionális törvényhozás csak a kormány jóváhagyásával hozhatott törvényeket és határozatokat, az etnikai arányokat figyelembe vevő közhivatal-viselés pedig nem vonatkozott a tartomány állami hivatalaira, így a terület autonómiája korlátozott volt. Megalakultak viszont az önkormányzatok, amelyek tükrözték az adott települések etnikai összetételét, segítségükkel létrejött egyfajta hatalommegosztás.

A dél-tiroli németség azonban továbbra is elégedetlen maradt, amely tiltakozó akciókban és terrorcselekményekben is megnyilvánult. Ausztria kétszer is az ENSZ-nél tiltakozott, végül a nemzetközi szervezetek nyomására, 1972-ben háromoldalú tárgyalásokon Olaszország, Ausztria és Dél-Tirol képviselői megállapodtak az új autonómia törvény elfogadásáról. Az eredmények a következők voltak:

„A régió teljhatalmat kapott a pénzhasználatban, az adóügyekben, […] A hivatalvállalás lehtségessé vált az egész régió területén, nemcsak a tartományi, hanem az állami és félállami intézményekben is, az etnikai arányoknak megfelelően. Kivételt a honvédség és a rendőrség intézményei, szervei képeztek. Az alkalmazáshoz azonban szükség volt mindkét nyelv megfelelő tudására, a nyelvvvizsga az alkalmazás feltételéül volt szabva. […] Állami támogatást irányoztak elő speciális regionális fejlesztési programok fejlesztésére. Ennek értelmében a régió megkapja az állami gazdasági és jóléti szektor kiadásainak 1,6 %-át. […] A tartomány megtámadhatja az állami törvényeket az Alkotmánybíróság előtt, (csak bonyolultabb eljárás keretében, mint korábban).”[28]

Az elért autonómiafok azt eredményezte, hogy a németek száma újra növekedni kezdett a tartományban, beindult a gazdasági fejlődés, a turizmus sok új munkahelyet teremtett, az EK majd az Európai Unió is támogatja regionális alapjából a térség modernizációját.

A problémák persze nem tűntek el, az olasz lakosság csökkenése, nagyobb munkanélküliségi arányukból és az elvesztett privilégiumaikból fakadó feszültségek, a nyelvtudás hiányában be nem töltött állami hivatalok, a vegyes házasságokból származó, identitásválasztást nem vállalók helyzetének rendezése mind megoldandó feladat. Külön figyelmeztetés, hogy az olasz újfasiszta párt, a Movimento Sociale Italiano (MSI), amely élesen ellenzi a tartomány autonóm státusát, jelentős előretörést hajtott végre a helyhatósági választásokon és 1984-ben a legnagyobb párt lett a tartományi központ, Bolzano városi tanácsában.[29] 

Az autonómiatörvény hiányainak pótlását az 1991-92-es években hozott végrehajtási rendeletek megalkotása zárta le. Ausztria, amely a konfliktus teljes időtartama alatt a dél-tiroli német kisebbség védőhatalmának szerepét töltötte be minden nemzetközi fórum előtt, az osztrák külügyminiszter által, 1992. június 17-én levélben tájékoztatta az ENSZ főtitkárát, Butrosz Gálit a vita lezárásáról[30]; ezáltal a téma lekerült az ENSZ közgyűlés napirendjéről.

Jelenleg a tartomány kevesebb, mint félmilliós, 72%-os német többségű lakossága nemzeti azonosságtudatát szabadon megőrizve, asszimilációtól nem fenyegetve, nagyobb konfliktusoktól mentesen, békésen gyarapodik.

Végső soron ez az egyszerű tény az, amely a dél-tiroli önkormányzati modellt a határon inneni és túli magyar politikai elit számára vonzóvá teszi.

Az 1989 utáni közép- és kelet-európai változások következtében számos olyan fogalom került a figyelem középpontjába, amelyekkel korábban a politikaelméleti irodalom csak egészen kivételesen foglalkozott. Mielőtt megvizsgálnám egyenként, illetve régiónként az 1990 óta elkészült magyar autonómia-koncepciókat, szükségesnek tartom a témával kapcsolatos fogalmak definiálását, amelyhez Bíró Gáspár, neves nemzetközi jogász – a határon túli koncepciókészítők által is  általánosan elismert és használt – fogalom-meghatározásait hívom segítségül. Ezt, mint alapszöveget részletesen idézem, mivel a később ismertetendő dokumentumok, koncepciók is erre a fogalmi keretre épülnek, ebből indulnak ki.

1.                  „Autonómia: etnikai alapon szerveződött közösségek és csoportok
esetében (a nemzetközi jog által használt fogalmak közül véleményünk szerint ide tartoznak a fentiekben említett értelemben a nemzetek, a népek és népcsoportok, bennszülött népek és a nemzeti, etnikai és nyelvi kisebbségek) az a fogalom, illetve az a társadalmi eszme, amelynek megfelelően a közösségek és csoportok önállóan döntenek azokban az ügyekben, amelyek a közösségként való fennmaradásukkal elválaszthatatlanul összefüggnek. Ilyenek kisebbségek esetében a nemzeti, etnikai, nyelvi, vallási és kulturális identitás ápolása, fejlesztése és az utódoknak való továbbadása körüli tevékenységek.

2.                  Önkormányzat: az autonóm döntés olyan intézményes keretét vagy intézményrendszerét jelenti, amelyben a döntések demokratikus módon, közvetlenül választott képviselők vagy választott elektorok (közvetett módszer) által történnek. Amíg az autonómia a társadalom és politikaelmélet körébe tartozó fogalom, az önkormányzat mindig meghatározott intézményt jelent. A kisebbségi (nemzeti vagy etnikai) önkormányzat azt az intézményt jelöli, amely a törvény meghatározta hatáskörön belül a kisebbséghez tartozó személyek által választott képviselők meghatározott körben kötelező döntéseket hoznak az önkormányzat hatáskorébe tartozó ügyekkel és személyekkel kapcsolatban. Ha a törvény az önkormányzat illetékességét kulturális ügyekre korlátzza, kisebbségi kulturális önkormányzatról beszélünk.

3.                  Önrendelkezés: lényegét tekintve az autonómia szinonímája. Az uralkodó felfogás szerint azonban különbséget kell tenni az önrendelkezés, mint politikai elv és az önrendelkezés, mint politikai elv és az önrendelkezés, mint kollektív emberi jog között. Az önrendelkezési elv olyan politikai elv, amely a nemzetközi közösség struktúráját közvetlenül befolyásolja. Egy etnikai csoport önrendelkezési törekvése akkor legitim, ha a nemzetközi (állam)közösség azt elismeri. Az önrendelkezési jog a jelenlegi nemzetközi viszonyok közepette elfogadott definíció szerint olyan emberi jog, amely az 1966-os emberi jogi egyezményeknek megfelelően a népeket illeti meg. E jog alapján a népek – és csakis a népek – szabadon választják meg politikai státuszukat, valamint kulturális és gazdasági fejlődésük irányát. Az egyéb nemzetközi dokumentumokban tartalmazott önrendelkezési jogra szóló kitételek kivétel nélkül értelmezési viták tárgyát képezik. A nép kategóriája, az ily módon szentestett önrendelkezési jognak egyetlen alanya azonban jogilag definiálhatatlan. A kilencvenes években, amint már közvetve utaltam rá, csaka kisebbségben élő etnikai csoportoktól (nemzeti, etnikai és nyelvi kisebbségek) vitatják el ezt a jogot a nemzetközi kormányközi szervezetek (főként az ENSZ, az Európa Tanács és az EBESZ). Számos nemkormányzati szervezet (NGO) és a szakirodalom tekintélyes része azonban ezzel ellenkező és kellőképpen árnyalt véleményt ad.

4.                  Önigazgatás: az önkormányzat szinonímája; ott használják a fogalmat, ahol a döntéshozatal folyamata kiegészülve a végrehajtás elemeivel lényeges részét alkotja egy közigazgatási struktúrának.

5.                  Személyi autonómia vagy személyi elvű autonómia vagy személyi elvű önkormányzat: az autonómia és az önkormányzat eszméjének illetve intézményének egyik formája. E forma keretében sem az autonóm döntések, sem azok alanyai, de az intézmény maga sem kötődnek meghatározott közigazgatási–területi egységhez, beosztáshoz. Ide tartozik az összes korporatív jellegű intézmény, a köztestületek, valamint ide sorolhatók az autonómia egy tágabb felfogásában az önkormányzattal rendelkező, de köztestületi státussal nem bíró magánjogi-társadalmi egyletek is.

6.                  Területi autonómia: jogi természetét illetően alkotmányjogi és/vagy közigazgatási jogi kategória, amely azt jelenti, hogy egy egységes államban (azaz nem föderációban vagy konföderációban) egy adott területi-közigazgatási egység lakossága más jogokat is élvez, mint az ország többi közigazgatási egységeiben élő lakos. E jogok gyakorlása kizárólag a területi illetőséghez kötődik. A közigazgatási autonómia olyan területi-közigazgatási konstrukciót jelent, amelyben az állam területén lévő közigazgatási egységek némelyike vagy mindegyike magasfokú döntéshozói és közigazgatási kompetenciákat magában foglaló önállósággal rendelkezik a központi kormánnyal szemben.  A regionális autonómia a területi autonómia egyik változata, amikor az autonómiát egy földrajzi régió sajátosságai minősítik. Regionális önkormányzat: a regionális elemekkel is minősített területi autonómia intézménye, zárt területi egység esetében.”[31]

 III.             A romániai magyarság

Határainkon kívül a legnagyobb lélekszámú magyar kisebbség, a becslések szerint mintegy 1.8 milliós magyarság Erdélyben[32], és lassan anyanyelvét  vesztő szórványként a Kárpátokon túl, a mai Románia területén él.

Az 1920-as trianoni békeszerződés értelmében Románia megszerezte a történelmi Erdélyen kívül Partium nagyobbik felét is, összesen 103 ezer km˛-nyi, korábban évszázadokon keresztül a magyar koronához tartozó területet, ahol a magyar lakosság számaránya az 1910-es népszámlálási adatok szerint kb. 1,7 millió volt, az összlakosság 32%-a. A mai hivatalos adatok szerint (1992-es népszámlálás) amíg az Erdélyben lakó magyar közösség lélekszáma az elmúlt majdnem nyolcvan év alatt a legjobb esetben is csak stagnált, addig a román lakosság száma a természetes és mesterségesen gerjesztett bevándorlás, valamint a magasabb születési ráta révén megduplázódott. Az elmúlt évtizedek nélkülözései, a kisebbségi sors halmozott hátrányai, különösen a nyolvanas években egyre nagyobb arányú magyar kivándorlást eredményeztek, mely nagyobb részben az anyaországba, kisebb részben tőlünk nyugatabbra fekvő államokba irányult.

A Kelet-Közép Európán végigsöprő rendszerváltozási hullám 1989 végén Romániát is elérte, véres összetűzések közepette megbukott a Ceausescu-rezsim diktatúrája, majd  egy formailag demokratikus, ám posztkommunista erőkből álló Nemzeti Megmentési Front vette át a hatalmat.

A romániai magyar elit a kedvező fejleményekre azonnal reagálva,[33] Bukarestben 1989. december 23-án megalakította a Romániai Magyarok Demokrata Szövetségét, melynek első Kiáltványa[34] leszögezte, hogy a létrejött RMDSZ „a romániai magyarság nemzetiségi  közképviseleti és érdekvédelmi szervezete,”  mely felhívja „a romániai magyarságot falusi, községi, városi és megyei szervezeteinek megalakítására.” A nemzetiségi jogokkal kapcsolatban így írt: “Célunk, hogy szoros együttműködésben más demokratikus szervezetekkel biztosítsuk nemzetiségünk közösségi jogainak tiszteletben tartását, valamint a tényleges gyakorlásukhoz szükséges intézmények és testületek létrehozását.

 Az Ideiglenes Intéző Bizottság új nemzetiségi Statútum kidolgozását kezdeményezi. A tervezetet az újonnan választandó demokratikus parlament elé terjeszti megvitatás és törvényerőre emelés végett.

A Romániai Magyar Demokrata Szövetség a romániai magyarság önrendelkezési jogának elvi alapján áll, […] ennek értelmében szükségesnek tartja:

§         A nemzetiségi képviselet biztosítását a törvényhozásban, az államigazgatásban és az igazságszolgáltatásban, közösségünk választotta, illetőleg jelölte személyek által, akik nemzeti kisebbségünk bizalmát élvezik.

§         Anyanyelvi oktatási hálózat kiépítését az óvodától a tudományegyetemig, önálló szakfelügyelettel és irányítással.

§         A magyar nemzetiség saját művelődési  és tudományos intézményeinek működését és létesítését.

§         Magyar napilapok, művelődési és tudományos folyóiratok kiadását, magyar nyelv használatát szabályozó és biztosító törényes intézkedések kidolgozását.

§         Nemzetiségügyi minisztérium létrehozását, valamint a szükséges nemzetiségi képviselet biztosítását az államigazgatás központi és helyi szerveiben.

§         Kollektív nemzetiségi jogaink alkotmányos szavatolását, s ezek biztosítását a törvényekben, a végrehajtási utasításokban és a gyakorlatban.”[35]

A Nemzeti Megmentési Front 1990. január 5-én kiadott, Domokos Géza és társai által kidolgozott Nyilatkozata elismerte a kisebbségek egyéni és kollektív jogait, s kilátásba helyezte az állami intézmények ennek megfelelő reformját is[36]. Előírta egy nemzetiségi törvény kidolgozását, amelyet legkésőbb az új román alkotmány elfogadásától számított fél éven belül a román parlamentnek el kell fogadnia, valamint hangsúlyozta, hogy a kisebbségi jogok gyakorlásának intézményes garanciáját a Nemzetiségi Minisztérium felállításának keretében képzeli el.[37]

Az RMDSZ Szándéknyilatkozata 1990 januárjának közepén, megismételve a Kiáltványban foglaltakat, örömmel üdvözölte a NMF állásfoglalását a kisebbségi jogokkal kapcsolatban, de felhívta a figyelmet arra, hogy „E jogok szavatolása és gyakorlása összhangban kell, hogy álljon az egyéni és kollektív emberi jogokat garantáló nemzetközi dokumentumokkal, amelyeket Románia is elfogadott: az ENSZ Alapokmányával, az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatával, a Helsinki Konferencia és a bécsi utótalálkozó Záródokumentumával.” [38] A szándéknyilatkozat kiemelten hivatkozott még az 1918. december 1-én született Gyulafehérvári Nyilatkozatra, melyben az ígéret: „Teljes nemzeti szabadság az itt lakó nemzeteknek. Mindenik nemzet önmagát kormányozza saját nyelvén, saját közigazgatással, a saját kebeléből vett egyének által.” 

A Szándéknyilatkozat újra megerősítette, hogy „A romániai magyarság…nemzeti kisebbségként – a többi kisebbséggel egyetemben – tényleges jogegyenlőségben akar élni a román néppel, éppen ezért egyéni és kollektív jogainak szavatolását és érvényesítését a román demokrácia egyik sarkkövének tekinti, a valódi demokrácia ugyanis nem csak az egyéni szabadságjogok gyakorlását feltételezi, hanem azon kollektív jogokét is, amelyek minden kisebbséget megilletnek.”[39]

Mindezek mellett a nyilatkozat tartalmazta az RMDSZ felépítésének és működésének  hivatalos leírását és a Szövetség első részletesebb programját, mely kiemelten szólt a gazdasági és szociális irányelvekről, az anyanyelvi oktatás kiterjesztésének égető szükségességéről és a nemzeti kultúra, sajtó, művészet, közművelődés és hagyományápolás  szerepéről az azonosságtudat megőrzésében és erősítésében. A program törekvései már egy külön kisebbségi intézményrendszer, preautonómiák kialakításának igényét jelezték.

 A békésen induló magyar-román viszonyban gyors törés következett be amikor a fokozódó magyarellenes hangulatkeltés hatására, szélsőséges erők közreműködésével Marosvásárhelyen az önálló magyar egyetem visszaállításáért békésen tüntető magyarok és a szervezett (és félrevezetett) ellentüntető román tömeg között komoly, halálos áldozatokkal járó zavargások törtek ki, melyben a hatalom nem foglalt egyértelműen állást, bátorítva ezzel a pogrom szervezőit. Abból, hogy  a kormányzat meg sem próbálta a feszültségeket csillapítani, sőt Iliescu már január végén is „egyes erdélyi megyékben megnyilvánuló szeparatista törekvésekről”[40] beszélt, arra lehetett következtetni, hogy az új román politikai hatalom nem hajlandó a kisebbségi jogok – előzőleg általuk is elfogadott – európai normáit betartani és mindent elkövet azért, hogy a nacionalizmus vezérlő elve alapján inkább kiélezze, mintsem csökkentse az amúgy is létező interetnikai feszültségeket; ezt Marosvásárhely eseményei igazolták.

Ettől kezdve egyértelművé vált, hogy a romániai magyarság politikai egységre ítéltetett, mert az erdélyi politikai vezetők döntő többsége az akkori politikai hatalom ellenében az eredményes fellépést csak így vélte biztosítottnak, annak ellenére, hogy néhányuk között nagyon komoly politikai szocializációs, ideológiai és esetenként személyes ellentétek is feszültek.

1990 áprilisában Nagyváradon, az RMDSZ I. Kongresszusán határozatot fogadtak el, melyben a véres marosvásárhelyi események ismeretében, követeléseikből nem engedve kijelentik: „Tekintettel arra, hogy a kulturális autonómia létezésének és működésének alapvető feltétele az anyanyelv szabad használata és az anyanyelvi oktatás megvalósítása minden fokon, az RMDSZ újból leszögezte: igényt tart a magyar nyelvű iskolahálózat kiépítésére és működtetésére az óvodától kezdve a Bolyai Tudományegyetem létrehozásáig.” Az I. Kongresszuson született RMDSZ program a kisebbségi önszerveződés kérdésében kinyilvánította:

§         „A különféle személyi és kollektív kisebbségi jogok gyakorlásának legmegfelelőbb biztosítéka a helyi önkormányzati rendszer kialakítása.

Ezeken a kiépítendő kereteken belül lehetőség nyílik a szabad nyelvhasználatra, az államnyelv mellett más nyelv megválasztására a közigazgatásban és a közéletben, az anyanyelvi oktatás megszervezésére az óvodától az egyetemig, a közművelődési intézmények és egyesületek autonóm működtetésére, az önálló gazdasági és pénzügyi élet kibontakoztatására, az anyanemzettel fenntartott kapcsolat tartalmának és formájának a meghatározására, vagy akár a kisebbségek lakta területek etnikai arculatának  a megváltoztatására irányuló központi törekvések gátlására és ellensúlyozására.

§         Hosszabb távon az RMDSZ támogatja az önkormányzati rendszer csúcsszervként működő, a különböző politikai platformokat, érdekvédelmi, gazdasági, kulturális, felekezeti és tudományos egyesületeket tömörítő kisebbségi parlament tervét és elgondolását, amely a kisebbségi társadalom koordinálását, önszervezését és önvédelmét hivatott biztosítani.

§         Az RMDSZ meggyőződéssel vallja, hogy a kisebbségi kérdés méltányos rendezése csupán a szabad, demokratikus Románia keretein belül képzelhető el. Fellép a kivándorlás ellen, az azt kiváltó okok megszüntetéséért. Meggyőződése, hogy a kisebbségi kérdés Európához méltó kezelése valóságos próbaköve a fejlődő román demokráciának. Ennek jegyében kérjük a Nemzetiségügyi  Minisztérium felállítását.”[41]

Az ezt követő időszak az RMDSZ növekvő elszigetelődését hozta a párt és mozgalom politikai mozgásterének Románián belüli szűkülésével, de fokozódó nemzetközi elismertséggel. Mind az országgyűlési, mind a helyhatósági választásokon, 1990-ben és 1992-ben jól szerepelt az RMDSZ, 800-900 ezer szavazatot szerezve, de látható volt, hogy a szerzett mandátumokat – a határozott etnikai pártjelleg miatt – nem bővítheti jelentősen, ezáltal hosszú távon is a román politikai élet kis pártjai közé fog tartozni, a többségi politikai közvélemény szemében szélsőségesként.

A politikai karantén, mely az 1990-es évek közepéig az RMDSZ-t a politikai mező szélére szorította, egyetlen előnnyel járt; határozottan elősegítette, hogy a mozgalom az erdélyi magyarság megmaradására különböző komplex elképzeléseket dolgozzon ki.

Az RMDSZ 1991. május végén Marosvásárhelyen tartotta II. Kongresszusát, ahol az elfogadott program bizonyos részeiben általánosságban ismét megjelenik az autonómia igénye. Az elfogadott tézisek a romániai magyarság önmeghatározására új alkotmányjogi terminust használnak, mely szerint a magyar közösség „államalkotó tényező”; a helyi önkormányzatokat a kisebbségi önszerveződés alapjaként tartják számon, de konkrét célul a magyar kisebbség autonóm közművelődési intézmény-hálózatának kifejlesztését tűzik ki[42].

Marosvásárhelyen Szőcs Géza, az RMDSZ akkori politikai alelnöke saját, nem hivatalos dokumentumot tárt a kongresszus nyilvánossága elé, melynek címe „Nemzetiségi törvénytervezet-csomag” volt. Ez tekinthető az első olyan munkának, mely átfogó autonómia-koncepciót tartalmaz a nemzeti etnikai és nyelvi közösségek és személyek jogairól. Szőcs tervezete négy részből áll:

A/                    Kiegészítő javaslatok Románia alkotmányos téziseihez

Az első részben az éppen készülő új román alkotmány kisebbségvédelmi részeinek hiányát igyekszik a szerző kiegészítő javaslatokkal pótolni. A tervezet első javaslata az alapvető emberi jogként elismert „ identitáshoz való jog” felől közelíti meg a kérdést, és nemzetközi jogforrásokra hivatkozva kiemeli: „minden román állampolgárnak szuverén és elidegeníthetetlen személyes joga az, hogy valamely többségi vagy kisebbségi nemzeti, etnikai és nyelvi közösséghez tartozónak nyilvánítsa magát, mint ahogyan az is ugyanilyen joga, hogy többé ne tartsa magát az illető közösséghez tartozónak.” (I. fejezet 2. bek.)

A tervezet az identitáshoz való jog részeként tartja számon a kisebbségi közösségnek  saját nyelvéhez, hagyományaihoz, kulturájához, szokásaihoz való – a nemzetközi normák szintjén is elismert –jogát, ezek megőrzését, használatát és továbbörökítését, illetve „a saját nyelv és kultúra csorbítatlan ápolását és gyakorlását.” (I. fejezet 5.bek.)

A második javaslat a kisebbségi közösségek autonómiájáról szól, mely szerint „a kisebbségi közösségekhez tartozó személyeknek joguk van az általános törvényes feltételeknek megfelelően magán- és politikai szervezetek keretében társulni és joguk van az alább leírt feltételek mellett saját, közjogi személyiséggel felruházott, társadalmi, kulturális és tanügyi kérdésekben önállóan rendelkező intézményeket létesíteni.” (II. fejezet 6. bek.)  Ez az úgynevezett funkcionális autonómia, mely a fentebb említett formában többféle lehet, működése pedig egy választott önkormányzat segítségével történik, ennek létrejöttének feltételeit, tagjainak számát a mindenkori parlament határozza meg. A kisebbségi közösség tagjai, akik a létrejött autonómia alanyai is egyben, az általános, egyenlő, titkos és közvetlen választójog alapján választják meg képviselőiket. Ha ez megtörténik, és feláll az autonómia vezető szerve, a következő lépés a szervezeti szabályzat megalkotása. Ezzel a létrejött funkcionális autonómia közjogi személyiséggé válik, mely felett a parlament csak törvényességi felügyeletet gyakorol, és saját tagjaival és intézményeivel szembeni hatáskörét csak az Alkotmány korlátozhatja, pénzellátása pedig a költségvetésből történik.

A tervezet első részéhez tartozik még „a kisebbségi közösségek joga az információkhoz” (III. fejezet 17. bek.), mely létfontosságú alapjognak minősíthető a XX. századi információs társadalom korában, illetve az RMDSZ által 1989 óta követelt „Nemzetiségi Minisztérium” felállítása, mely a funkcionális autonómiák létrejöttéig, ideiglenesen ellátja a kisebbségeket megillető kollektív jogok biztosításának feladatait.

B/        Törvénytervezet a nemzeti, etnikai, nyelvi közösségekről, és az ezekhez
tartozó személyekről

A Szőcs-féle csomag második része egy törvénytervezet, amely első fejezetében újra egyéni, illetve személyi jogról ír: „Valamely nemzeti, etnikai vagy nyelvi közösséghez való tartozás elidegeníthetetlen és elvitathatatlan alapvető személyi jog.” (I. fejezet 1. szakasz) A második fejezetben, amely „A nemzeti, etnikai és nyelvi kisebbségek kollektív jogait” taglalja, a törvényjavaslat kimondja: „A nemzeti, etnikai vagy nyelvi önazonossághoz való jog nemcsak a személyeket, hanem a kisebbségben élő nemzeti, etnikai vagy nyelvi közösségeket is megilleti.” (II. fejezet 4. szakasz)

A kisebbségi közösségnek joga van megfelelő képviseletre az állam törvényhozó testületeiben, de a területi közigazgatási egységek képviseleti szerveiben is, akár saját – etnikai jellegű – pártja megalakítása révén. Az önkormányzati és parlamenti választások rendjének kialakításánál a lakosság etnikai összetétele alapján kialakított optimális választókerületeket tartja elengedhetetlennek.

A következő szakaszok a kisebbségi közösségekhez tartozó személyek sajátos egyéni jogait írják le a közösséghez való tartozás kinyilvánítása, a névhasználat, a közéletben, a közigazgatásban és az igazságszolgáltatásban való nyelvhasználat terén, beleértve az anyanyelvű információkhoz való jogot.

C/        A kisebbségben élő nemzeti, etnikai és nyelvi közösségek regionális
autonómiájának alapelvei

A tervezet harmadik része a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának rendelkezéséből indul ki, jelezve azt, hogy az állam közigazgatási újjászervezésénél „tekintettel kell lenni a kisebbségben lévő nemzeti, etnikai és nyelvi közösségek jogaira és társadalmi, kulturális és oktatási érdekeire, valamint arra, hogy a közigazgatási-területi egységek határai ne bolygassák meg az ilyen kisebbségek által lakott régiók és területek kulturális, gazdasági és földrajzi egységét.” (1. szakasz)

A javaslat érdekkonfliktusok esetén helyi népszavazásokat szorgalmaz az egyes települések területi-közigazgatási hovatartozása kérdésében, és a regionális autonómiában beszélt nyelvek regionális egyenlőségének elvét vallja.

D/        A kisebbségben élő nemzeti, etnikai és nyelvi közösségek működési
autonómiájának statútuma

A Statútum Szőcs értelmezésében az általa elképzelt funkcionális autonómiák alapdokumentuma, melyet a parlament emel törvényerőre, de kidolgozása a működési autonómia vezető testületének feladata. A Statútum „a funkcionális autonómia önkormányzatára, vagyis vezető testületeire és végrehajtó szerveire, az autonómiához tartozó társadalmi, kulturális és oktatási intézményekre, amelyek külön magánjogi személyiséggel is rendelkezhetnek, és az egyéni tagokra is vonatkozik.” (1. szakasz) Az alapdokumentumnak tartalmaznia kell többek között az autonómia hatáskörét, működési szabályzatát, az autonómia önkormányzati rendszerének felépítését és az esetleges megszűnésére vonatkozó szabályokat is.[43]

A tervezet végül nem vált hivatalos RMDSZ-dokumentummá a Szőcs Géza elleni politikai támadások miatt, de egyes részeit, tagolásának szerkezetét azonban majd átveszik a később készült koncepciók.

Az RMDSZ Székelyföldi Politikai Csoportja 1991 októberében az 1848-as agyagfalvi székely nemzetgyűlés évfordulójának megünneplése mellett egy, a Székelyföld területi autonómiáját szorgalmazó referendumot igyekezett megszervezni, azonban az országos hírverés (a román kormány döntése a rendezvény betiltására) és a párton belüli mérsékeltek nyílt állásfoglalása a terv ellen végül megakadályozta annak megvalósulását[44].

Erősnek bizonyult az az érv is a referendummal szemben, hogy a székelyföldi különállás esetén a többi magyarlakta terület kiszorul az autonómiából, sorsuk megoldatlan marad.

Az új román alkotmány, a nemzetállamság jegyében született alaptörvényként nem ismerte el a magyar kisebbséget, mint államalkotó tényezőt, sem a kollektív jogokat, így az elérendő autonómia szempontjából visszalépést jelentett.

Életbe lépésével, és a helyhatósági választások utáni magyar tapasztalatokkal kiegészülve, a már meglévő autonómia-törekvéseket a létező alaptörvényi keretek közé kellett beilleszteni, mely azok módosításával is járt. Ez egy bizonyos hangsúlyváltást jelentett, melynek lényege, hogy a romániai magyar kisebbség, mint önmagát különálló politikai alanynak tekintő közösség, a megváltozott keretek között nem az elvont jogvédelem alapján, hanem a belső, gyakorlati értelemben vett civil önszerveződéssel teremtheti meg saját önkormányzatiságát, anélkül, hogy a fennálló állami törvényeket megsértené.

A Küldöttek Országos Tanácsa 1992. október 25-én elfogadta a „Nyilatkozat a nemzeti kérdésről”, az úgynevezett „Kolozsvári Nyilatkozat” nevű dokumentumot, mely a fentebb említett elképzelések első, hivatalos keretét képezte. Alapvető vezérelve „a belső önrendelkezés koncepciójára alapozó autonómia-stratégia”[45] volt. Ez a rövid, ám lényeges állásfoglalás a romániai magyarságot, mint politikai alanyt államalkotó tényezőnek tekintette, a román nemzet egyenjogú társaként. A kisebbségi problémák megoldását a belső önrendelkezés útján kívánta elérni, arra hivatkozva, hogy mindez többszáz éves erdélyi hagyomány, ma az európai demokráciákban sikeresen működik, „a biztonság és stabilitás fontos tényezője”, mindemellett „a közösségek önkormányzata hozzájárul a jogállam és a civil társadalmi struktúrák megerősödéséhez.”[46]

A következő dokumentum, amely a Kolozsvári Nyilatkozatra alapozva, új autonómia-koncepciót tartalmazott, a „Memorandum a romániai magyar nemzeti közösség önrendelkezéséről”, melyet 1992. december végén dr. Csapó József, RMDSZ szenátor dolgozott ki és jelentetett meg.

Bevezető részében a Kolozsvári Nyilatkozatban foglalt belső önrendelkezés elvére hivatkozik, amely csak korlátozott értelemben, a területi elszakadás célja nélkül, de a különböző autonómia-formák, az önkormányzatok önigazgatásának alkalmazásával érvényesülhet. Ez csak úgy működhet konfliktusmentesen, ha az állam (és a többségi társadalom) is lemond korlátlan nemzeti szuverenitásának szélsőséges érvényesítéséről.

Az elkészült anyag a legújabb nemzetközi jogi keretekből indult ki, ezt a különböző dokumentumokra való nagyszámú hivatkozás mutatja..

Az első részben, éppúgy, mint Szőcs Géza tervezetében, alkotmánymódosító javaslatok találhatók, melyet egy hármas tagolású törvénytervezet-sor követ. Ez jellemző lesz a későbbi RMDSZ-koncepciók többségére. A belső önrendelkezés alapjairól szóló bevezetés után következő szakaszok az államon belül élő kisebbségek számára garantálják a politikai alanyiság minőségét, kezdve a magyar nemzeti közösség személyi autonómiához való jogával, amely kimondja, hogy „A személyi autonómiával rendelkező nemzeti kisebbség, nemzeti közösség […] gyakorolja az állam által átruházott hatásköröket az oktatásra, a kultúra, a társadalmi tevékenység, tájékoztatás és az anyanyelvhasználat terén.” (Alkotmánymódosító javaslatok, 6. szakasz 4. bekezdés) 

Ha a lakosság 10%-a kisebbségi közösséghez tartozik, akkor ott anyanyelvük hivatalos nyelv is egyben, de ha többségben vannak az adott területen, akkor jogosult a nemzeti közösség „helyi önigazgatási autonómia” működtetésére, amennyiben pedig lehetőség kínálkozik az autonómiák összefogására, akkor ezek „területi alapon működő regionális autonómiát” hozhatnak létre, melyet nemzeti közösségi régiónak neveznének.

A Memorandum második, és harmadik része ezen önigazgatási lehetőségek létrehozásának és működtetésének formájával foglalkozik, amelyben jelzi, hogy a személyi és a helyi autonómia követelése mellett „a konzultatív, határozathozó és végrehajtó szerveket periodikusan megválasztó, számszerű többségben élő romániai magyarság érvényesülő területi alapú autonómiáját”(A kezdeményezés indítékai 2. o.) tartja megoldásnak a kisebbségi jogok betartására és betartatására.

A személyi autonómia kiterjed az „állam által átruházott hatáskörökre az oktatás, a kultúra, a szociális tevékenység, a tájékoztatás és az anyanyelvhasználat terén.” (Alkotmánymódosító javaslatok 6. szakasz 4. bek.)

A magyar nemzeti közösség személyi autonómiája úgy épül fel, hogy a magyar közösség választópolgárai az RMDSZ szervezésében általános, egyenlő, titkos és közvetlen választások útján létrehoznak egy Önkormányzati Tanácsot, amely a közösség jogi képviselője. Ez hagyja jóvá a célokat és feladatokat taglaló önkormányzati statútumot és szabályzatot, valamint kidolgozza a végrehajtást szavatoló határozatokat. Az RMDSZ befolyása a választások lebonyolításánál és a képviseleti arányok meghatározásánál döntő, ez a feladat egészében rájuk hárul. Az Önkormányzati Tanács működési feltételeit a tervek szerint az állami költségvetés finanszírozza, részben a korábban, az államosítások idején elkobzott ingatlanok visszaszolgáltatásával.

A magyar nemzeti közösség önigazgatási, azaz a helyi önkormányzatra váló jogot megtestesítő autonómiája csak a magyar többségű településeken létesíthető, a magyar többségű helyi közigazgatási tanács közreműködésével, amely önkormányzati hatásköröket gyakorol. A törvényben lefektetett hatásköröket az állam az európai önkormányzati normáknak megfelelően nem korlátozhatja, sem központi, sem regionális szinten, befolyása a törvényességi felügyeletre, és az önkormányzat költségvetési támogatására korlátozódik. Az önigazgatási autonómiát gyakorló helyi közigazgatási tanácsnak joga van a törvényeknek megfelelően saját pénzügyi forrásokra, amelyet szabadon használhat fel.

A helyi önigazgatási autonómiák, helyi tanácsi döntéssel, vagy helyi népszavazás kezdeményezésével Magyar Nemzeti Közösségi Régióba tömörülhetnek. A regionális (területi alapon működő) társulás elsősorban önkormányzati feladatokat lát el, felépítése a következő: Az autonóm terület törvényhozó szerve a Tanácsosok Gyűlése, amelyet 4 évre választanak. Legfontosabb feladatai között szerepel a soraiból megválasztandó Területi Tanács létrehozása, amely a végrehajtó hatalom funkcióját tölti be a szintén a gyűlésből választott, a Régiót a legmagasabb szinten reprezentáló Elnökkel együtt. A Területi Tanács feladata, hogy kidolgozza az önkormányzat Statútumát, mely szabályozza a választások módját, a TGY összehívásának és működésének módját, az autonómia alapszabályzatát, meghatározza a Magyar Nemzeti Közösség autonómiájának gyakorlását. A Statútumot a Tanácsosok Gyűlése hagyja jóvá.[47]

A Csapó-féle tervezet nem vált az RMDSZ hivatalos dokumentumává, mert nem tisztázta a romániai belső jogrendhez, a hatalmi struktúrákhoz való kapcsolódás részleteit. Ezért legfeljebb kisebb részleteit jelenítették meg a pártprogramokban, vagy kongresszusi határozatokban, azonban a később született elképzelések többsége merített belőle, a hármas autonómiaforma pedig általánosan követendő példa maradt az ezt követően készült anyagokban.

1993 januárjában összeült az RMDSZ III. kongresszusa Brassóban, ahol – bár nem volt szó a radikálisnak minősülő Csapó-koncepció elfogadásáról, néhány gondolat már megjelent a belső önrendelkezésről. Az önkormányzati modell alapelveiről szóló határozat így kezdődik: „A romániai magyarság megmaradásának és fejlődésének biztosítéka a belső önrendelkezés elvén alapuló közösségi önkormányzat intézményeinek kiépítése. […] A Romániai Magyar Demokrata Szövetség a szervezeti önkormányzat elve alapján működik.”[48]

Az elvi bevezető mellett  konkrétabb pontokat is megfogalmaz az anyag: „A belső önrendelkezés gyakorlati megvalósítására, társadalomtudományi kutatási céllal létre kell hozni egy alapítványt. Az előző bekezdés végrehajtásáról az Ügyvezető Elnökség gondoskodik.”[49]

A kongresszuson született politikai program a romániai magyarságot, mint „őshonos közösséget államalkotó tényezőnek, önálló politikai alanynak, s mint ilyen, a román nemzet egyenrangú társának tekinti.” Az önrendelkezésről – átvéve a Memorandum gondolatait – a  program így írt: „Szövetségünk a belső önrendelkezés joga és a biztonság elve alapján feladatának tekinti olyan politikai, gazdasági, kulturális, jogi és közigazgatási keretek létrehozását amelyek szavatolják a teljes jogegyenlőséget, a romániai magyar nemzeti kisebbség és más nemzeti kisebbségek egyéni és kollektív jogainak érvényesítését.” Az RMDSZ szorgalmazta még a kisebbségi társadalom önszerveződését lehetővé tevő autonómiák biztosítását, kijelentve, hogy „A történelmi és földrajzi sajátosságainkat tekintetbe véve, a romániai magyar nemzeti kisebbség számára a helyi és regionális önigazgatás, a személyi és kulturális autonómiát tekintjük irányadónak és követendőnek. A személyi autonómia kiterjed identitásának megőrzése céljából a kultúra egészére, az anyanyelv használatára, a vallásra, az oktatásra, a társadalmi szerveződésre és az információáramlásra.”[50] Figyelemre méltó, hogy a Csapó József által használt kifejezés „a romániai magyar nemzeti közösség” helyett „romániai magyar nemzeti kisebbség” szerepel a hivatalos dokumentumban, mely óvatos visszalépésnek tűnik, vélhetőleg azért, mert a párt vezetése nem tette le végleg a voksát a radikális autonómia-követelések támogatása mellett.

A brassói kongresszus másik nagy eredménye az RMDSZ önkormányzati modelljének elfogadása volt. kiindulva abból, hogy az önálló romániai magyar politikai közösség „de facto külön társadalom is”[51], ezért önmagát saját hatalmi struktúrái révén igazgathatja. A klasszikus hatalommegosztás szabályai szerint létrejött a Szövetség döntéshozó (törvényhozó) szerve a Szövetségi Képviselők Tanácsa, a végrehajtást pedig az Ügyvezető Elnökség, valamint a kongresszus által választott Elnök gyakorolja. A demokratikus akaratképzés elősegítésére, a tiszségviselők legitimitásának megerősítésének céljával a romániai magyarság számára belső választások kiírását határozták el, legkésőbb két naptári éven belül.

Még ugyanebben az évben (1993 novemberében) megszületett az RMDSZ máig egyetlen, hivatalosan elfogadott kisebbségi törvényjavaslata, melyet beterjesztettek a romániai parlament elé, ez a Törvény a nemzeti kisebbségekről és autonóm közösségekről[52] címet viselte.

A törvényjavaslat tehát nem kidolgozott autonómia-koncepció, hanem a kisebbségek egyéni és közösségi jogait tartalmazó tervezet, amely azonban utal az önrendelkezésre, „kinyilvánítja, hogy a nemzeti kisebbségek és autonóm közösségek sajátos egyéni és közösségi jogai alapvető szabadságjogok, amelyeket tiszteletben tart, és elismerésük biztosítására, érvényesítésük szabályozására a következő törvényt alkotja…” A Gyulafehérvári Nyilatkozat, és a kilencvenes évek kisebbségi jogokkal kapcsolatban előremutató nemzetközi normáira hivatkozva a törvény a kisebbségi közösségi lét két formáját különbözteti meg: a nemzeti kisebbség, és az önmagát autonóm közösségként meghatározó nemzeti kisebbség kategóriáit. A különbség abban áll, hogy „autonóm közösség az a nemzeti kisebbség, amely saját elhatározásából a belső önrendelkezés elve alapján gyakorolja jogait.” (I. fejezet 1. szakasz) Mivel a törvény emellett kimondja, hogy „Bármely nemzeti kisebbség elidegeníthetetlen joga, hogy magát autonóm közösségként határozza meg.” (2. szakasz) így, amennyiben alkalmas az adott nemzeti kisebbség önmaga megszervezésére, sajátos intézményeinek létrehozására és működtetésére, akkor a szuverén államhatalom sem akadályozhatja meg abban, hogy e jogát és képességét az adott közösség szabadon kiteljesítse. Az általános rendelkezésekben pedig a Csapó-memorandum által használt hármasság is szerepel, mely szerint „A magukat autonóm közösségként meghatározó nemzeti kisebbségeket megilleti a hozzájuk tartozó személyek egyéni kisebbségi jogain alapuló személyi autonómia, valamint a helyi önigazgatási és regionális  autonómia.” (2. szakasz) A törvénytervezet két külön részre bontva tárgyalja az egyéni és közösségi kisebbségi jogokat. A 23.szakasz így fogalmaz: „A nemzeti kisebbségeknek és autonóm közösségeknek joguk van:

a.- szabadon gyakorolni, fejleszteni, megőrizni hagyományaikat és meghatározni
kulturális, nyelvi, vallási identitásukat;

b.-  kinyilvánítani önálló jogi és politikai alanyiságukat;

c.-  a belső önrendelkezéshez;

d.- önazonosságuk szabad érvényesítéséhez a történelmi és területi sajátosságaiknak, hagyományuknak megfelelő autonómiák révén;”[53]

A törvényjavaslat további részei közül a legfontosabb szakaszok a nyelvhasználat lehetőségét szabályozzák az oktatásban, közművelődésben, a parlamentben és a közigazgatásban, a hadseregben, az igazságszolgáltatásban, az orvosi ellátásban, a tájékoztatásban és a gazdasági és társadalmi életben.

Az RMDSZ kezdeményezésének utolsó része a hármas autonómia-koncepció kereteit határozza meg három-három rövid szakaszban (51-59.szakasz), mely gyakorlatilag megegyezik a Csapó József által készített Memorandum alapjaival.

A 60. szakasz, a záró rendelkezések részeként a nemzeti kisebbségek intézményeitől, egyesületeitől vagy felekezeteitől az 1945 utáni, magántulajdont megsértő törvények révén erőszakkal, törvénytelenül elvett ingatlanok, műkincsek, könyvtárak, levéltárak és egyéb javak visszaszolgáltatását írja elő.

Elmondhatjuk tehát, hogy az elkészült kisebbségitörvény-javaslat, melyet az RMDSZ Szövetségi Képviselőinek Tanácsa 1993 novemberében elfogadott, részletesen szabályozza a kisebbségi egyéni, és közösségi jogokat, tartalma erőteljesen tükrözi az 1992 októbere óta napirenden lévő, belső önrendelkezési joggal kapcsolatos kérdéseket, meglehetősen hűen ragaszkodik a Csapó József nevével fémjelzett Memorandumhoz, melynek autonómiával foglalkozó része ezáltal az RMDSZ hivatalos állásfoglalása lett.

A fent elemzett törvénytervezet elkészítésével párhuzamosan Szilágyi N. Sándor, nyelvész, egyetemi tanár is készített egy tervezetet, melynek címe: Törvény a nemzeti identitással kapcsolatos jogokról és a nemzeti közösségek méltányos és harmónikus együttéléséről[54]. Munkáját bizonyos szempontból a hivatalos RMDSZ törvénytervezet befolyásolta, de koncepciója új nézőpontot tartalmaz. Ez a törvényjavaslat valójában nem kisebbségi törvény, hanem inkább nemzeti közösségi törvény tervezete. A nemzeti közösség fogalma mellett nemcsak a nemzeti kisebbségek definícióját határozza meg, hanem a nemzeti többségét is. A tervezet alapelvét tehát nem a kisebbségi nézőpont határozza meg, hanem egységben kívánja vizsgálni a nemzeti többség és a nemzeti kisebbség viszonyát helyi, regionális illetve országos szinten. Nem elégszik meg az egyéni és közösségi jogok kisebbségi szempontból történő tekintésével, ezen a ponton túllépve igyekszik mindkét oldal álláspontját figyelembe venni. A bevezető szakaszban meghatározza a politikai nemzet és a kulturális nemzet fogalmát, amely sem előtte, sem utána nem fordul elő az általunk vizsgált, autonómiával foglalkozó anyagokban. Ebben kifejezi, hogy a politikai nemzet minden, államon belüli nemzeti közösséget és személyt magába foglal a területi összetartozás alapján, tehát nem kirekesztő jellegű; a kulturális nemzet pedig átnyúlhat a határon és minden, azonos nemzeti identitású csoportot és személyt magába foglal, anyaországon belül és kívül, a kulturális összetartozás alapján.

Az alapkoncepció lényegi különbsége ellenére a bármely nemzeti közösséghez tartozó állampolgárok sem általános, sem sajátos jogai lényegében nem különböznek az RMDSZ törvényjavaslatában foglaltaktól, de a kifejtésük alaposabb. A 38. szakasz felsorolja a Romániában élő nemzeti közösségeket (17), melyeknek, mint nemzeti kisebbségeknek kollektív, a hozzájuk tartozó személyeknek pedig sajátos egyéni jogai  vannak az anyanyelvhasználatban a közélet minden területén, az oktatástól a tömegkommunikáción keresztül az egyházi életig.

Az autonómia eszméjének megjelenése az „önadminisztráló nemzeti közösségek” kifejezés mögött rejtőzik, amely kimondja, hogy „önadminisztráló nemzeti közösség az a közösség, amely anyagi és személyi potenciája alapján vállalja és igényt tart arra, hogy a jelen törvény 51. szakaszában megjelölt területeken és feltételek között a közösség életének különböző területeit minden tekintetben önállóan adminisztrálja, és ezt a státust e törvény előírásainak megfelelően elnyerte (110. szakasz). Minden nemzeti közösségnek joga van ahhoz, hogy ha erre igényt tart, önadminisztráló nemzeti közösségi státust kapjon. (111. szakasz)”[55] Ha a közösség választott képviselői bejelentik ezt az igényt, a parlament azt külön törvényben köteles biztosítani. A létrejött önadminisztráló nemzeti közösség kidolgozza saját Statútumát (működésének rendjét), melyet a parlament tudomásul vesz.

Mindössze a rövid IV. fejezet tartalmazza a nemzeti kisebbségek és az ezekhez tartozó személyek jogainak kereteit (114-120. szakasz), ezzel is szimbolizálva a más perspektívát.

A nemzeti identitással kapcsolatos jogok gyakorlásának módja és azokhoz tartozó intézményi keretek leírása szintén a nemzeti közösségek közötti teljes egyenrangúságot igyekszik hangsúlyozni, mind az oktatás, mind a kultúra területén.

A törvény különlegessége a különböző típusú (érdek-, érték-, politikai) konfliktusok elkerülését szorgalmazó rendelkezések sora, mely szankciókat is tartalmaz.

A záró rendelkezések, hasonlóan az RMDSZ szakértői által készített javaslathoz, az 1945 utáni kisajátítások törvénytelenségének orvoslását, az elvett javak, vagy ellenértékük visszaszolgáltatását tartalmazzák.

A hivatalos törvénytervezet nyilvánosságra hozatala után világosan látszott, hogy a romániai magyar politikai elit nem jutott konszenzusra sem a kívánt autonómiák időszerűségével, sem azok megfogalmazásával kapcsolatban, így a következő hónapokban az egymástól eltérő koncepciók készítése folytatódott. Tekintettel arra, hogy az RMDSZ-en belül sem sikerült megegyezésre jutni, mivel 1994 őszén Csapó József újabb tervezetet jelentett meg a sajtóban[56], és a Politikai Főosztály vezetőjének, Bodó Barnának irányításával is született egy kezdeményezés, ezért a Szövetségi Képviselők Tanácsa 1994. október 1-én úgy döntött, hogy egy bizottságot hoz létre az autonómia-statútum kidolgozására.[57] E bizottság a fentebb említett két változat közül a Csapó-tervezetet támogatta, és némileg átdolgozva beterjesztette a február végén tartott SZKT ülésre.

Az ülésen az autonómia-tervezetek politikai vitája eredmény nélkül zajlott le, az RMDSZ vezető testülete ismét elhalasztotta a döntést, de az újabb SZKT tanácskozás (Csíkszereda április 8-9.) sem döntött bármelyik tervezet hivatalossá tétele mellett. A párt radikális és mérsékelt szárnya közötti szemléletbeli ellentétek a koncepciók kapcsán megakadályozták a megegyezést. A felek mindössze abban tudtak megegyezni, hogy a vitasorozat eredményeit a májusi kolozsvári kongresszuson írásba kell foglalni.

A vitában szereplő anyagok közül – időrendi sorrendjük szerint – a Csapó József által jegyzett új változat volt az első, mely a korábbi Csapó-változattal megegyezően hármas tagolású: A romániai magyar nemzeti közösség személyi elvű autonómiájának statútuma  mellett, melynek van egy, regionális autonómiával foglalkozó része, a sajátos státusú helyi önkormányzat statútumát is megfogalmazza, ez utóbbi a korábbi tervezetben szereplő „helyi önigazgatási autonómia” kifejezést helyettesítette,  lényegi tartalmi változtatás nélkül.

A romániai magyar nemzeti közösség személyi elvű autonómia statútumának alapelvei a II. fejezetben az RMDSZ által hivatalosan is felvállalt kisebbségi törvényben is szerepelnek, így kapcsolódik össze a két dokumentum. Az autonómiához kapcsolódó önkormányzati testületek úgynevezett kataszter,[58] egy önkéntes, a szabad identitásválasztáson alapuló nemzetiségi névjegyzék segítségével jönnek létre. Azon nagykorú, magyar nemzetiségű romániai állampolgárok, akik felvetetik magukat a névjegyzékbe, „általános, titkos és közvetlen választások útján létrehozzák a Romániai Magyar Nemzeti Gyűlést (a továbbiakban Nemzeti Gyűlés),” (III. fejezet 3. szakasz) amely négyéves mandátummal rendelkezik. A közösség – a Gyűlés által – létrehozza a Kormányzó Bizottságot, amely a végrehajtó szerv szerepét tölti be. Az önkormányzati testületek által hozott döntéseket törvényességi szempontból a román alkotmánybíróság vizsgálhatja.

A helyi magyar közösségek érdekvédelmét a magyar helyhatósági képviselővel nem rendelkező településeken a tanácskozási jogú szórványképviselet látja el, ahol azonban vannak magyar nemzetiségű képviselők, ott ők maguk látják el ezeket a feladatokat, számbeli többségük esetén pedig ez a sajátos státusú helyi önkormányzat révén történik. (9-11.szakasz)

A magyar közösség megmaradását és védelmét az általa lakott régiókban a korlátozott vétó segíti. A nemzeti közösség vétójoggal rendelkezik „az önazonosságára: az anyanyelvhasználatra, anyanyelvű oktatásra, a közigazgatási területek határainak és a demográfiai összetétel erőszakos megváltoztatására vonatkozó törvényes és határozati szabályozások területén”. (15. szakasz)    

A statútum a személyi elvű autonómia vezető szerveinek hatásköreit a hagyományos hatalommegosztási elvek alapján határolja el egymástól.

A belső önrendelkezés elvének gyakorlati alkalmazásával a Nemzeti Gyűlés „a nemzeti közösséget illető ügyekben döntéshozói jogkörrel rendelkezik.” (4. szakasz)

Ide tartozik például a döntési jogosítvány a saját szervezeti felépítésről, házszabályról, intézményekről (Kormányzó Bizottság, helyhatósági képviseletek), de a saját vagyonról és a költségvetésről is. A Kormányzó Bizottság – mint egyfajta nemzeti kormány – „képviseli a magyar nemzeti közösséget valamennyi közérdekű, társadalmi, szociális, gazdasági kérdésben”, (IV. fejezet 18. szakasz) és a Nemzeti Gyűlésnek tartozik felelősséggel.

 A fentebb leírt önkormányzati testületek anyagi forrása elsősorban a költségvetés, de saját bevételekkel is rendelkezhetnek „támogatások, adományok illetve más, jogszabályba nem ütköző források” (V. fejezet 20. szakasz) révén.

Magát a Statútumot, mint jogszabályt, a magyar közösség által megválasztott honatyák beterjesztése alapján a román parlament iktatja törvénybe, de tartalmát csak az autonómia döntéshozó szerve, a Nemzeti Gyűlés módosíthatja.

A Statútum-terv második része A sajátos státusú helyi önkormányzat statútumát határozza meg. A „sajátos státus” magyarázata így hangzik: „Az a helyi közigazgatási egység, ahol a magyar nemzeti közösséghez tartozó személyek a lakosság számához viszonyítva számbeli többségben vannak, a helyi autonómia alapján, törvényes keretek között, sajátos státust kap és a nemzeti közösség anyanyelvét az állam hivatalos nyelvével egyenrangú nyelvként használja.”[59] Célja, hogy lehetőséget biztosítson „a helyi közigazgatásnak a közügyek, valamint a nemzetiségi ügyek területén rájuk átruházott hatáskörök lakosság érdekében történő érvényesítésére.” (II. fejezet 4. szakasz) Garantálja ezen felül a nemzetiségi jogok, nemzeti, vallási identitás védelmét, a nemzeti hagyományok, a nyelv, a kultúra ápolását, a közösség saját intézményeinek működtetését. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartájának (1985) megfelelően – mint települési önkormányzat – széles körű autonómiával rendelkezik, létrejöttéről pedig a többségi magyar közösség tagjai határoznak. A sajátos státusú helyi önkormányzati választásokat a kormány írja ki, és időpontjuk megegyezik az egyszerű helyhatósági választásokéval. „Az önkormányzati szabályzatot a helyi közigazgatás területén tartott népszavazás lépteti életbe.” (IV. fejezet 12. szakasz)

A sajátos státusú helyi önkormányzat hatáskörébe tartoznak az általános önkormányzati feladatok mellett az anyanyelvi oktatás, kultúra, tömegtájékoztatás védelme és fejlesztése,  valamint a nyelvhasználattal kapcsolatos kérdések is.

A helyi önkormányzat területi, közigazgatási határai csak népszavazással változtathatók meg, védve a terület etnikai arculatát.

Működésüket részben az állami költségvetés finanszírozza, mely a „sajátos” feladatokra többletforrást kell, hogy biztosítson, de az önkormányzat természetesen saját ingó és ingatlanvagyonnal, valamint saját bevételekkel is rendelkezik.

A Statútum lényeges része a sajátos státusú helyi önkormányzatok együttműködési és egyesülési jogának garantálása, mely egyben a regionális autonómia létrehozásához szükséges egyik feltétel. (IX.fejezet)

A fentiekből következően a tervezet végül a regionális autonómia statútumát írja le, mely szerint „A magyar nemzeti közösség, sajátos státusú helyi önkormányzatai vagy népszavazás révén regionális autonómiát, azaz regionális önkormányzatot hoz létre.” (1. szakasz) Csapó a következőképpen fogalmazza meg a regionális önkormányzás célját: „A nemzeti közösség regionális önigazgatásra törekvése az állampolgárnak a társadalom életében való demokratikus részvételét, gazdasági-társadalmi fejlődését, a területi érdekek érvényesülésének elősegítését, a nemzeti közösség védelmét célozza. A nemzeti közösség regionális önigazgatása nem sérti a nemzeti szuverenitást.” (2. szakasz)

A regionális önkormányzat a társult, sajátos státusú önkormányzatok által átruházott döntéshozói és végrehajtó hatalom birtokosa. Szervezeti felépítése szerint hatásköreit az Önkormányzati Tanács, annak Végrehajtó Testülete és a választott Elnök gyakorolja. A korábbi Csapó-tervezettel megegyező az önkormányzat megalakulásának és megszűnésének, valamint jogkörének szabályozása. Az Önkormányzati Tanács működésének fedezete részben az állami költségvetésből, részben pedig saját bevételből, támogatásokból ered, „a regionális önkormányzat belső fejlődésének biztosítása és hatáskörének ellátása érdekében pénzügyi autonómiával bír.” (VII. fejezet 24. szakasz)